特别策划丨邹传伟：美国政府数字资产政策的影响与应对

全球数字货币浪潮风起云涌(fēngqǐyúnyǒng) 全球数字货币浪潮汹涌。尤其是今年以来(jīnniányǐlái)，以美欧为首的(de)发达经济体对(duì)加密数字货币的态度逆转、针对数字货币的监管法律相继(xiāngjì)出台。美国战略储备比特币意欲何为、全球稳定币的发行是否会强化美元霸权，由此会对全球金融治理带来哪些影响和挑战(tiǎozhàn)；全球加密资产监管正转向(zhuǎnxiàng)规则重构，中国应该怎么面对；以区块链为代表的金融科技创新能否为人民币国际化开创一条(yītiáo)新路。按照如是逻辑框架，中国经济时报组织该领域的研究专家和实务界人士，为读者揭去(jiēqù)加密数字货币的神秘面纱。 美国加密(jiāmì)货币政策的风险不容忽视。加密资产与(yǔ)实体经济中的生产性活动相脱节，没有内在价值(jiàzhí)。尽管放松金融监管和放松货币政策能推高加密资产的价格，但这个过程不会永远持续。到加密资产价格回调(huídiào)时，加密资产领域固有的风险将逐一(zhúyī)显现，并因之前放松监管而放大。 美国政府数字资产政策在全球引起普遍关注。3月6日，美国总统特朗普签署行政命令(xíngzhèngmìnglìng)，宣布建立“战略比特币储备”和“数字资产储备库(chǔbèikù)”；5月19日，美国参议院通过了(le)《指导(zhǐdǎo)与建立美国稳定币国家创新法案》的程序性立法。 美国政府的数字资产政策之所以引起广泛关注甚至争议，有两个(liǎnggè)重要原因。一是数字资产的产生机制比较复杂，内部有很多细分类型，它们尽管使用了相同的底层技术，但在实体经济和金融发展中发挥(fāhuī)的作用(zuòyòng)差别很大(hěndà)，造成的风险和适用的监管框架也(yě)差别很大。二是相比(xiāngbǐ)第一个任期，特朗普在2024年大选和第二个任期对加密资产的立场发生逆转，背后的政策考量不容易分辨清楚。 美国政府数字资产政策的(de)演变 尽管美国共和(hé)党和民主党对数字(shùzì)(shùzì)资产的政策不完全一致，特朗普本人对数字资产的态度在(zài)2024年大选前后也发生了(le)很大(hěndà)变化，但美国的数字资产政策存在清晰脉络。一是美国从政府到民间都没有发展央行数字货币的土壤。二是美国对美元稳定(wěndìng)币采取了放任态度，尽管产生了不少风险隐患，但客观上以数字形态推动了全球范围内的新型(xīnxíng)“美元化”。三是对加密资产，美国试图在鼓励创新和管理风险之间取得(qǔde)平衡，共和党倾向于放松监管，民主党倾向于收紧监管，监管政策随着政治角力而摇摆。这三条脉络是理解美国政府数字资产政策演变的关键。 一是美国对央行数字货币的态度(tàidù)。 2022年1月，美联储发布(fābù)《货币与支付(zhīfù)：数字转型时代的美元》白皮书，但此后美国在央行数字货币上没有实质进展。 在美国(měiguó)国内，央行数字(shùzì)货币被(bèi)“妖魔化”为政府监视民众的手段。这涉及央行数字货币与用户隐私保护之间(zhījiān)的关系。从数字人民币的实践来看，央行数字货币的可控匿名性和数字钱包的分级管理制度为这个问题(wèntí)提供了(le)稳妥的解决方案。但这个问题在美国国内被政治化了，美国从联邦政府到州政府都提出了一系列反对央行数字货币的法案。比如，2024年5月(yuè)，美国众议院通过了共和党议员艾默提出的《央行数字货币反监视法案》，旨在限制美联储发行和管理央行数字货币的权力。特朗普上台后于2025年1月23日(rì)签署行政指令，禁止开发、发行、流动(liúdòng)和使用央行数字货币。 在国际(guójì)上，美国的(de)核心策略是维护并升级(shēngjí)现有的跨境支付体系，维持并强化现有的国际货币(huòbì)格局，保障美元作为主要国际储备货币的地位。一方面，美联储积极参与国际清算银行(guójìqīngsuànyínháng)发起的一系列关于(yú)央行数字货币应用于跨境支付的研究和试验项目，确保对(duì)前沿创新的知情权和规则制定的主导权。2020年10月，美联储、加拿大央行、英格兰银行、日本央行、欧洲央行、瑞典(ruìdiǎn)央行和瑞士(ruìshì)央行等7国央行与国际清算银行成立研究小组，从系统(xìtǒng)设计和互操作性(hùcāozuòxìng)、用户需求(xūqiú)和采纳、对金融稳定的影响以及法律等方面对零售型央行数字货币开展系统研究。2024年4月，美联储纽约分行与国际清算银行、英格兰银行、法国央行、瑞士央行、日本央行、韩国央行和墨西哥央行等合作发起Agora项目，探索用统一的区块链账本支持批发型央行数字货币和代币化存款在跨境支付中的应用。 另一方面，美国对其他国家(guójiā)使用央行数字货币(huòbì)改变跨境支付(zhīfù)体系和国际货币格局的可能(kěnéng)性(kěnéngxìng)保持高度关注，只要美元霸权可能会被影响，就不惮进行政治施压。比如，2024年11月30日，特朗普在(zài)其自创的社交媒体“真相社交”上威胁金砖国家不得创建新的金砖国家货币，也不得支持任何其他货币来取代美元，否则将面临100%的关税。 二是美国(měiguó)对美元稳定币的态度。 美元稳定(wěndìng)币(bì)就其实质而言，与中国(zhōngguó)的(de)(de)非银行支付是类似的，都属于基于(jīyú)付款人预付资金的通用支付工具，但存在三个(sāngè)重要区别。一是稳定币基于分布式账本，开放性和(hé)匿名性很好，交易天然跨境。非银行支付使用中心化账本，实施实名制，用于(yòngyú)境内零售支付。二是稳定币的储备资产可以存放在多家商业银行并进行多元化投资(tóuzī)。储备资产投资收益是稳定币发行者的主要收入来源，但会激励它们开展高风险投资。发行者在遭受投资亏损时可能(kěnéng)难以满足用户赎回稳定币的要求，极端情况下甚至会发生针对稳定币的挤兑。中国非银行支付机构的客户备付金在2018年后集中存管在中国人民银行(zhōngguórénmínyínháng)，2025年起纳入M1统计，在安全性上更有保障。三是相当大比例的美元稳定币（估计在70%以上）基于离岸美元发行，在“了解你的用户”、反洗钱和反恐怖融资等方面受到的监管不够，甚至被用来规避美国的金融制裁(zhìcái)。中国非银行支付机构则受到中国人民银行的严格监管。 2021年11月，美国总统金融市场工作小组、联邦存款保险公司和(hé)货币(huòbì)监理署发布了关于稳定币的监管报告，建议美国国会尽快对(duì)稳定币立法，将稳定币纳入审慎监管框架；在美国国会完成立法前，建议金融稳定监督委员会依据现有法律(fǎlǜ)框架，识别具有系统重要性的稳定币活动并加强监管。2025年5月，美国参议院通过《指导与建立美国稳定币国家(guójiā)创新法案》的程序性立法，试图(shìtú)建立首个(shǒugè)稳定币联邦监管框架。 目前，美元(měiyuán)稳定币主要在加密资产领域承担交易媒介、计价单位和(hé)(hé)价值储藏等功能。美元稳定币在加密资产交易中积累了大量用户之后，正在向其他应用场景快速渗透，包括跨境贸易结算、企业间支付(zhīfù)、消费者支付、员工薪酬支付和企业投融资等。美元稳定币应用于跨境支付和资金转移，因其快速、低成本和无需经过银行体系等特点，受到了个人和机构(jīgòu)用户的青睐。在拉丁美洲、非洲和东南亚等地区(dìqū)，大量居民持有和使用美元稳定币以规避(guībì)本国经济(jīngjì)不(bù)稳定和本国货币贬值的风险。因此，美元稳定币以数字形态推动了全球范围内的“美元化”。这种数字形态的“美元化”进一步(jìnyíbù)增强了美元的国际地位，侵蚀了其他国家的货币主权，可能加剧这些国家的经济结构失衡。如中国(zhōngguó)内地居民和机构也持有和使用美元稳定币，用于贸易结算、投融资甚至资本外逃等，就会(huì)形成“美元飞地”。 三是美国对(duì)加密资产的态度。 2022年3月，美国总统拜登签署《负责任地发展(fāzhǎn)数字(shùzì)资产》行政命令(xíngzhèngmìnglìng)，要求美国财政部、商务部和其他相关政府部门在各自职责范围内评估数字资产的发展和监管政策，目标是在减少负面影响的前提下，促进(cùjìn)数字资产技术进步以驱动金融创新，保证美国在国际(guójì)上的领导地位。然而，根据这个行政命令开展的研究没有产生具体的立法(lìfǎ)建议和监管措施。 从实际执法行动看，对加密(jiāmì)资产影响(yǐngxiǎng)最大的(de)是(shì)美国证监会(zhèngjiānhuì)(zhèngjiānhuì)，其对加密资产的监管权取决于它们是否(shìfǒu)被视为证券。美国证监会前任主席根斯勒多次公开表示，大部分加密资产属于证券，在(zài)发行和交易环节(huánjié)应遵守美国证券法的规定。比如，2023年(nián)，美国证监会共提起了784起执法行动，起诉了多个未经注册的加密资产发行机构、交易平台和中介机构等。即便如此，美国证监会的执法资源也是有限的，美国加密资产行业客观上形成了法不责众的局面。不仅如此，美国证监会的执法行动不一定能得到美国司法系统(xìtǒng)的支持，这在比特币(bì)现货ETF上体现最为充分。2021年，美国证监会批准(pīzhǔn)比特币期货ETF后，一直以比特币现货市场存在市场操纵(cāozòng)风险而拒绝批准比特币现货ETF。2023年，美国证监会拒绝受理灰度(huīdù)公司的比特币现货ETF申请后，灰度公司提起对美国证监会的诉讼。当年8月，法院裁定灰度公司胜诉，要求美国证监会受理比特币现货ETF申请。2024年1月11日，美国证监会批准了11只比特币现货ETF。根据Coinglass网站统计，截至2025年6月9日，比特币ETF的总资产规模超过1279亿美元(yìměiyuán)。这是(zhèshì)2023年底以来比特币价格大幅上涨的主要推动力量之一。 鉴于美国证监会对(duì)加密资产(zīchǎn)的(de)从严监管(jiānguǎn)态度，美国加密资产行业支持共和党议员在(zài)美国国会中提出对加密资产友好的法案，目标是将(jiāng)加密资产的主要监管权从美国证监会转到执法资源更少的美国商品(shāngpǐn)(shāngpǐn)期货交易委员会。2024年5月，美国众议院通过了《21世纪金融创新与科技法案》。目前该法案正等待美国参议院(měiguócānyìyuàn)的表决，很有可能成为美国首个正式通过的数字(shùzì)资产法案。这部法案将数字资产分为受(shòu)限制的数字资产、数字商品以及有许可的支付稳定币三类。受限制的数字资产受美国证监会监管，数字商品受美国商品期货交易委员会监管，两者的区别主要在于区块链系统的去中心化程度、持有者身份和发行方式等方面。预计相当大比例的数字资产将被《21世纪金融创新与科技法案》划分为数字商品，从而接受美国商品期货交易委员会较为(jiàowéi)宽松的监管。 特朗普在第一任期对加密资产(zīchǎn)的(de)态度较为负面。2019年，他曾在社交媒体上公开表示：“加密资产的价值建立在稀薄空气(kōngqì)之上，极不稳定。不受监管的加密资产会助长非法行为和毒品(dúpǐn)交易等犯罪活动。”但在2024年美国大选期间，他对加密资产的态度出现了逆转，这背后主要有三方面(fāngmiàn)原因。 第一，美国的(de)社会经济结构为加密资产(zīchǎn)普及(pǔjí)提供了土壤。近年(nián)来，美国国内收入差距扩大，社会阶层固化，美国年轻一代在社交媒体的推波助澜下，热衷于从事加密资产和模因股票交易以及体育博彩等。根据Security的统计，2024年有40%的美国成年人拥有加密资产，出现了“加密资产世代”提法。 第二，自新冠疫情以来，美国采取了(le)一系列宽松的货币政策和财政政策措施，向市场释放了大量流动性。这些流动性不仅推动了美国科技股估值，也推动了加密资产交易(jiāoyì)，使美国加密资产行业有(yǒu)充裕资金开展政治游说和政治捐款(juānkuǎn)活动。 第三(dìsān)，美国(měiguó)发展加密资产的(de)(de)背后是华尔街金融机构和以(yǐ)硅谷科技资本家为核心的资本力量在推动。以贝莱德为代表的传统金融巨头，和以蒂尔（贝宝支付公司联合创始人）、马斯克和安德里森（风险投资公司a16z创始人）等为代表的硅谷科技资本家利用其财富和社会影响力推动加密资产在美国走向主流。 美国共和党(měiguógònghédǎng)传统上主张自由市场和有限的政府干预。特朗普在2024年美国大选期间多次公开强调放松监管(jiānguǎn)、降低企业负担和促进经济发展的必要性。因为放松监管对(duì)加密(jiāmì)资产行业有利，美国加密资产行业很早就成为特朗普的政治盟友。 美国政府数字(shùzì)资产政策的影响 特朗普在2024年大选期间表示要把美国打造成“比特(bǐtè)币超级大国”和“全球加密资产(zīchǎn)(zīchǎn)之都”，并许下一系列关于加密资产的竞选承诺，主要包括(bāokuò)：一是建立战略比特币储备，用加密资产解决美国债务问题，阻止(zǔzhǐ)美国政府出售其持有的比特币。二是在白宫设立一个专门负责加密资产政策的职位(zhíwèi)。三是停止对美国加密资产行业的监管打压，降低对加密资产的税收。 特朗普自2025年1月(yuè)(yuè)20日上任以来，已兑现了不少关于加密资产的竞选承诺，主要包括：一是任命硅谷风险投资家萨克斯作为白宫的首个“AI和加密资产沙皇”。二是1月23日签署了《加强美国在(zài)数字金融科技中领导地位》行政命令，成立关于数字资产市场的总统工作(gōngzuò)小组，研究联邦(liánbāng)层面关于数字资产的监管框架。三是(sānshì)提名多位对加密资产友好的人士出任行政官员并获得美国参议院的确认。 但是，建立战略比特币储备不完全属于(shǔyú)总统的(de)事权，美国共和(hé)党参议员路明斯2024年7月提出的《通过优化全国范围的投资以促进创新、技术和竞争力法案》正由美国国会审议。 本文对美国政府数字资产政策(zhèngcè)有以下预判。 第一(dìyī)，美国将继续参加国际上关于央行数字(shùzì)货币应用于跨境支付的研究和试验，对其他国家使用央行数字货币改变跨境支付体系以及挑战或替代(tìdài)美元的可能性保持高度警惕，甚至不惜在政治上施压。但在美国国内，央行数字货币不会有实质(shízhì)进展。 第二，共和党控制的美国(měiguó)(měiguó)国会将通过《21世纪金融创新与科技法案》，特朗普(tèlǎngpǔ)将会将其签署成法律，美国商品(shāngpǐn)期货交易委员会将成为美国加密资产行业的主要监管机构，从而在立法上放松对加密资产的监管。 第三，美元稳定币以数字形态在全球范围(fànwéi)内推动“美元化”的进程会持续，但美国将从(cóng)“了解你的用户(yònghù)”、反洗钱和反恐怖融资等方面收紧对美元稳定币的监管。 第四，特朗普能否说服国会拨款建立战略比特币储备，则面临一定不确定性。无论最终结果如何，通过积累比特币来解决美国债务问题(wèntí)，或将(jiāng)比特币作为(zuòwéi)美元的储备，都属于不现实的想法。 总的来说，加密资产行业在特朗普政治版图中的影响力不容(bùróng)小觑。美国政府对加密资产和美元(měiyuán)稳定(wěndìng)(wěndìng)币采取了风险(fēngxiǎn)容忍度(róngrěndù)非常(fēicháng)高的政策立场，其经济金融和技术影响应该得到充分重视。一方面，在华尔街金融机构和硅谷科技资本家的推动下(xià)，宽容加密资产投机，但这为区块链技术创新提供激励，使美国在区块链技术研发上居于全球(quánqiú)领先位置。另一方面，通过对美元稳定币的监管宽容，让商业机构站在台前推进数字形态(xíngtài)的“美元化”，等用户量和交易量上规模后再加强监管。目前，美国以外大量个人和机构已养成持有和使用美元稳定币的习惯，美元稳定币在加密资产交易中的占比(bǐ)已显著超过美元在全球外汇储备和国际贸易结算中的占比。从推进“美元化”的角度，美元稳定币的效率高于美联储在全球推行美元央行数字货币。 应该看到，美国加密货币政策的风险不容忽视。加密资产(zīchǎn)与实体经济中的生产性活动相脱节，没有内在价值(jiàzhí)。尽管放松(fàngsōng)金融监管和放松货币政策能推高加密资产的价格，但这个过程不会永远持续。到加密资产价格回调(huídiào)时，加密资产领域固有的风险将(jiāng)逐一显现，并因之前放松监管而(ér)放大。因为美国大量的金融机构、上市公司和个人等拥有对加密资产的风险敞口，加密资产风险必然会向主流金融系统传导，这甚至可能影响美国金融系统的稳定性(wěndìngxìng)。 基于区块(qūkuài)链的代币化浪潮正在(zhèngzài)(zài)全球兴起，主要国家的央行都在研究和试验央行数字货币。国际货币基金组织在考虑未来代币化的世界货币体系的定义、功能和治理。证券交易所、投资银行和资产管理公司(gōngsī)等在积极探索代币化证券和投资产品。本文提出(tíchū)对中国应对措施的三个建议。 第一，国际清算银行提倡的基于区块链(liàn)和(hé)代币化的Finternet（金融互联网）在开放性、用户隐私保护、交易和清结算效率、跨境交易机制以及(yǐjí)监管(jiānguǎn)合规(héguī)等方面与(yǔ)现有金融体系存在显著不同(bùtóng)，很有可能成为未来全球金融竞争的焦点。中国需要开展前瞻性研究，应有必要的技术和能力储备，以提升中国金融体系的竞争力。中国可以利用区块链行业的开源(kāiyuán)特征，积极引用和吸收境外前沿的区块链技术。中国可以根据金融高质量发展和金融服务实体经济的需要选择一些适应中国国情的资产代币化场景予以重点推进。 第二，稳步推进(tuījìn)数字人民币(rénmínbì)的(de)应用，特别是在批发场景和跨境场景的应用。最近国际清算银行在“数字货币桥(qiáo)”项目上的转向和Agora项目（全球跨境支付系统计划）可能对今后数字人民币的发展及其国际影响力产生一定冲击，要积极应对。 第三，在加密资产方面，统计和监测(jiāncè)内地居民持有加密资产和美元稳定币以及通过互联网(hùliánwǎng)在境外交易平台上开展交易等情况，支持香港的(de)Web3.0试验。 （作者系上海金融与(yǔ)发展实验室前沿金融研究中心主任、万向区块链首席经济学家(jīngjìxuéjiā)） 总 监(jiān) 制丨车海刚 监 制丨陈 波 王(wáng) 彧 杨玉洋 主 编丨(gǔn)毛晶慧 编 辑丨蒋 帅